За два года с начала боевых действий ООН, ОБСЕ, Красный Крест и другие международные организации развернули на востоке Украины полномасштабные миссии, которые осуществляют ежедневный мониторинг ситуации и предоставляют необходимую для мирного населения гуманитарную помощь. 

Работа международных организаций в зоне конфликта на Донбассе является одним из наиболее важных аспектов мирного урегулирования в этом регионе. Однако в своей деятельности эти организации сталкиваются с многочисленными трудностями, связанными с нежеланием сторон конфликта раскрывать факты несоблюдения Минских соглашений, а также обвинениями в шпионаже. С августа 2015 г. «ДНР» и «ЛНР» стали требовать аккредитацию от международных организаций, которые хотят осуществлять деятельность на подконтрольной им территории. В результате, в октябре 2015 г. территорию «республик» была вынуждена покинуть неправительственная организация «Врачи без границ», которая осуществляла туда поставки дефицитных медицинских препаратов.

В условиях блокирования украинской гуманитарной помощи (за исключением работы штаба фонда Р. Ахметова «Поможем»), власти «ДНР» и «ЛНР» развернули пропагандистскую кампанию, направленную на демонстрацию монопольного положения российской гуманитарной помощи. В то же время, помощь, предоставляемая агентствами ООН, Международным Комитетом Красного Креста, а также другими международными организациями в буквальном смысле спасает жизни в «серой зоне» на линии соприкосновения, куда не доезжают «гуманитарные конвои».

С многочисленными трудностями сталкивается также миссия Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе. Ее сотрудники фиксируют в своих отчетах угрозы со стороны военных формирований на территории «республик», а также препятствия с обеих сторон в фиксировании отвода вооружений согласно Минским договоренностям.

Проект «Лабиринты войны» поставил задачу проанализировать работу трех международных организаций – ОБСЕ, ООН и МККК, действующих на Донбассе, а также при помощи российских и украинских экспертов оценить эффективность их работы.

Специальная мониторинговая миссия (СММ) ОБСЕ начала свою деятельность на Донбассе 21 марта 2014 года. Задачей СММ, насчитывавшей поначалу 100 невооруженных гражданских наблюдателей, было проведение мониторинга и подготовка отчетов о ситуации с соблюдением прав человека и гуманитарной ситуации на всей территории Украины. Однако с весны 2014 г. ее основным приоритетом стали события на востоке Украины. Летом 2014 года, после обострения конфликта, численность СММ была увеличена до 500 человек, а мандат продлен до 31 марта 2016 года. 18 февраля 2016 г. было принято решение о продлении действия мандата миссии еще на год «с целью снижения напряжения, укрепления мира, стабильности и безопасности в Украине». Ради этого количество наблюдателей в Украине было увеличено до 800 человек, а также запланировано открытие новых баз в горячих точках на линии соприкосновения.

Главной целью работы СММ является сбор информации, установление фактов и отчетность о ситуации с безопасностью по всей Украине. В полномочия СММ не входит подведение выводов или осуществление каких-либо расследований. СММ общается с различными общественными группами, в частности, представителями власти всех уровней, гражданского общества, этнических и религиозных групп и местных общин. Организация ежедневно собирает информацию и публикует ежедневные отчеты доступные на официальном сайте ОБСЕ.

Уже несколько месяцев в Трехсторонней контактной группе в Минске (ОБСЕ, Российская Федерация и Украина), а также «нормандском формате» (Германия, Российская Федерация, Украина и Франция) продолжается дискуссия о расширении мандата СММ. В частности, Киев предлагает вариант размещения полицейской миссии ОБСЕ, которая бы гарантировала прекращение огня и смогла обеспечить безопасность проведения местных выборов. Однако, несмотря на заявления В. Путина во время прямой линии с населением РФ в апреле 2016 г. о том, что он поддерживает предложение президента Украины Петра Порошенко значительно усилить количество представителей ОБСЕ на линии соприкосновения, в том числе вооруженных, эту идею блокирует Москва.

Германия, как страна, председательствующая в ОБСЕ в этом году, планирует приложить значительные дипломатические и финансовые усилия. Берлин делает ставку на урегулирование конфликта на Донбассе с целью утверждения жизнеспособности этой структуры международной безопасности в соответствии с положениями Минских договоренностей от февраля 2015. С этой целью бюджет СММ ОБСЕ на 2016 г. при активном лоббировании Берлина достиг цифры в 100 млн. евро.

Деятельность другой международной организации — ООН — способствует, прежде всего, усилиям международных организаций-доноров, действующих в зоне конфликта. В 2016 г. эта организация вместе с партнерами планирует охватить своими гуманитарными программами более 2,5 млн. жителей региона на общую сумму 298 млн. долларов.  По данным Всемирной продовольственной программы ООН, в начале апреля 2016 г. в результате конфликта с нехваткой продовольствия на Донбассе сталкиваются около 1,5 миллионов человек, а около 300 тыс. человек нуждаются в немедленной помощи (в первую очередь на территории неподконтрольной Украине Луганской области).

После начала конфликта на Донбассе значительно расширила свою деятельность Программа развития ООН.  Совместный проект ПРООН и Европейского Союза «Местное развитие, ориентированное на общину» планирует предоставить более 700,000 долларов США на поддержку проектов, направленных на восстановление региона. В частности, ПРООН совместно с ЕС будет поддерживать проекты общин, направленные на восстановление 8 районов области, которые сейчас считаются относительно безопасными, и оказывать поддержку городам для размещения внутренне перемещенных лиц и подготовки к зиме. Кроме того, проект ПРООН-ЕС внедряет программу реинтеграции для внутренне перемещенных лиц.

В феврале 2016 ПРООН открыла новую программу помощи незащищенному населению. Финансирование помощи осуществляют Церковь Иисуса Христа Святых последних дней. Общий бюджет проекта составляет 1,2 млн. долларов США. Проектом предусмотрено предоставление гуманитарной помощи в первую очередь людям, которые проживают в социальных учреждениях на территориях, неподконтрольных правительству Украины. Также гуманитарная помощь будет предоставляться наиболее уязвимым категориям населения, таким как люди с ограниченными возможностями, матери-одиночки, многодетные семьи. В течение 2016 ПРООН отправит три гуманитарных конвоя со средствами гигиены и санитарии.

Другим направлением ПРООН является привлечение высококвалифицированных руководителей в городские и областные подразделения власти. Проект, финансируемый Швейцарией и Швецией, имеет бюджет 8 млн. евро для доплат специалистам-управленцам, которые будут приезжать в Донецкую область из других регионов и работать на Донбассе. Кроме этого ПРООН планирует обеспечить областной и городские советы компьютерным и программным обеспечением, мебелью, офисным оборудованием и даже провести ремонт помещений.

Активную деятельность на Донбассе осуществляет также Международный Комитет Красного Креста (МККК). Общее количество сотрудников этой организации в зоне конфликта насчитывает около 350 человек. В сферу деятельности МККК, который ставит своим приоритетом независимость и поддержку диалога со всеми сторонами конфликта, входят преимущественно гуманитарные вопросы. Красный Крест работает напрямую с местными советами и администрациями, которые составляют списки вещей и продуктов необходимых для населения в зоне конфликта. После проверки этих списков организация доставляет продуктовые и гигиенические наборы, которые затем раздаются населению сотрудниками на месте. В базовом наборе от МККК весом около 17 килограмм содержится месячный рацион (макароны, гречка, масло подсолнечное, тушенка, сардины, дрожжи, мука, сахар, чай), а также все необходимые базовые средства гигиены (мыло, порошок, зубные паста и щетка, шампунь, туалетная бумага). В случае необходимости МККК поставляет также строительные материалы, свечи, пластиковые канистры, брезенты, пленку для стекла и т. д. Только в 2015 году эта организация раздала более 4 тысяч тонн продовольственных и продуктовых наборов.

Важной функцией миссии Красного Креста на Донбассе является доступ к содержащимся под стражей в связи с конфликтом, и содействие их освобождению. Однако, если на территории подконтрольной Украине организация способна совершать мониторинг мест заключения на постоянной основе, то на неподконтрольной — сталкивается с многочисленными проблемами.

Мы обратились к украинским и российским политологам-международникам с вопросами относительно их видения работы международных организаций на Донбассе:

Как бы Вы оценили эффективность миссий ОБСЕ/Красного Креста/ООН, насколько они способствуют установлению мира на Донбассе? Отметьте их достижения, и какие недостатки в работе Вы видите? Совпадают ли декларируемые и реальные цели международных организаций на Донбассе? Какова, на Ваш взгляд, степень их включенности в ситуацию?

Андрей Серенко, ведущий эксперт Центра изучения современного Афганистана

Международные миссии ОБСЕ, ООН, Красного Креста, безусловно, играют позитивную роль на Донбассе. Сотрудники этих организаций не в состоянии в полной мере обеспечить режим прекращения огня. Тем не менее, постоянный мониторинг ситуации с их стороны, посредничество, оказание помощи гражданскому населению, наконец, сам факт нахождения в зоне конфликта являются одним из важных сдерживающих факторов для воюющих сторон. Сегодня у международного сообщества нет иных открытых политических инструментов для контроля над ситуацией в Донбассе, над соблюдением Минских соглашений, кроме Миссии ОБСЕ. Недостатки в работе этой организации отступают перед очевидными достижениями, главным из которых является активная и системная работа миротворческой Миссии ОБСЕ в зоне конфликта.

Однако вряд ли можно сегодня сделать больше на Донбассе, чем делает Миссия ОБСЕ. Поэтому можно приветствовать и увеличение объемов ее финансирования, и численность сотрудников – особенно, за счет граждан европейских стран. Слишком большое представительство в Миссии ОБСЕ российских граждан трудно считать позитивным фактором, так для украинцев и общественного мнения многих стран ЕС, Россия является де-факто стороной конфликта на Донбассе. Очевидно также, что дополнение Миссии ОБСЕ Полицейской миссией Евросоюза содействовало бы стабилизации ситуации в регионе. Можно только сожалеть, что лидеры «ЛДНР» и, очевидно, стоящая за ними Москва выступают против этого. Международный полицейский контингент на Донбассе был бы эффективным инструментом контроля над соблюдением Минских договоренностей.

Если говорить о декларируемых и реальных целях международных организаций на Донбассе, то на войне не может быть абсолютной искренности. Очевидно, что международные организации пытаются использовать для решения шпионских и пропагандистских задач и Украина, и Россия, и «ЛДНР», и западные страны. Однако, при всех очевидных хитростях заинтересованных сторон, в целом международные миссии играют позитивную роль и содействуют работе по контролю над соблюдением Минских соглашений. Альтернативы этим организациям пока нет, и не предвидится.

Что касается степени включенности в ситуацию, то иногда она является чрезмерной – как, например, участие некоторых членов Миссии ОБСЕ в свадебных торжествах одного из боевиков «ЛНР» в июне 2015 года. То, что в итоге эти члены Миссии ОБСЕ были уволены, говорит о независимости и щепетильности ОБСЕ, о стремлении этой структуры сохранять режим равноудаленности от противоборствующих сторон конфликта. На мой взгляд, это единственно возможная эффективная стратегия, тем более, что ОБСЕ является сегодня, по словам немецких дипломатов, с которыми трудно не согласиться, единственным инструментом поддержания европейского порядка безопасности.

Решение местных властей «ЛДНР» об отказе на работу в зоне конфликта таким организациям как «Врачи без границ» бьют по репутации «республик» и не добавляют ее лидерам популярности за пределами Донбасса. Вряд ли и в самом Донбассе такого рода репрессивные меры встречают повсеместную поддержку и одобрение. Организация «Врачи без границ» работает в Афганистане, Ираке, Сирии и имеет позитивный имидж в мировом общественном мнении. Отказ «Врачам без границ» в праве работать на Донбассе – это серьезная политическая и репутационная ошибка вождей «ЛДНР». Очень странно, что Москва до сих пор не поправила своих донбасских партнеров в этом вопросе. Очевидно, что Россия будет также нести новые имиджевые потери от такого рода запретительных мер лидеров «ЛДНР».

Игорь Тодоров, директор Центра международной безопасности и евроатлантической интеграции Ужгородского национального университета

Говоря обо всех этих миссиях стоит их несколько дифференцировать.

Первые миссии ОБСЕ в регионе появились еще весной 2014, сначала для наблюдения за досрочными президентскими выборами.  Все они тогда проявляли неоправданный оптимизм относительно возможности выборов (из опыта собственного общения). Нынешние же миссии ОБСЕ также неэффективны. Эта неэффективность имеет и объективный характер (так, ОБСЕ присущи ограниченные институционные возможности по определению). Миссия ОБСЕ — это всего лишь мониторинговая миссия, которая продуцирует бумажки и специфика их работы бессмысленна по сути. Потому что существует протокол, согласно которому представитель миссии не имеет права ехать туда, где в данный момент стреляют. Затихло — поехал, сделал «замеры» и быстренько уехал.

К тому же есть и субъективный фактор — присутствие в миссиях большого количества граждан России (очень вероятно — офицеров ФСБ РФ) не может добавлять им возможностей. С другой стороны, непризнание юридического факта состояния войны с Россией позволяет присутствовать таким «наблюдателям». Неслучайно, что, несмотря на присутствие наблюдателей ОБСЕ, вдоль линии разграничения регулярно обстреливаются позиции украинских вооруженных сил. Есть веские основания утверждать, что некоторые работники миссии сливают секретную информацию, в результате чего Украина несет потери. Риторическим остается вопрос посла США при ОБСЕ Даниэла Беера об участии в наблюдательной миссии ОБСЕ в зоне АТО россиян в условиях вторжения РФ. Многолетний опыт работы ОБСЕ в горячих точках доказывает, что она не приспособлена к работе в условиях военных действий. Лишь единственный раз миссия ОБСЕ была завершена на основании выполнения поставленной задачи. Это была миссия в Крыму в 1994-1999 гг. Однако, практика показала, что и там результат был сомнительный.

В то же время стоит понимать, что даже если бы ОБСЕ оставалась в этой войне беспристрастной стороной, то возможности ее сотрудников были бы все равно очень ограничены. ОБСЕ могла бы стать важнным фактором при организации реального мониторинга российско-украинской границы, однако тогда она заявила бы о том, что и так очевидно – «ДНР» и «ЛНР» абсолютно марионеточные образования на полном содержании России.

Итак, миссия ОБСЕ фактически занимается имитацией бурной деятельности, результат которой близок к нулю.

Относительно миссий ООН, то они действуют достаточно эффективно (в пределах собственной компетенции). Так, доклады публикуемые ООН о массовых нарушениях прав человека более-менее соответствуют действительности. В них речь шла о пытках и жестоком обращении в «ДНР» и «ЛНР». На этих территориях вооруженные группы создали параллельные «административные структуры» и разработали «законодательную базу», что нарушает международное право, а также Минские соглашения.

Очень важное практическое значение имеет экспертная миссия для оценки возможности начала разминирования на Донбассе. Тем более, что в разминировании должны быть заинтересованы все стороны.

Деятельность Миссии Красного Креста почти незаметна и достаточно скромна. «Молодые республики» фактически запрещают ее функционирование на своей территории. На подконтрольной Украине территории эта миссия также не очень заметна (по крайней мере, из сообщений медиа). Международный комитет Красного Креста ведет малоэффективные переговоры о полном доступе своих представителей к задержанным в ходе конфликта на Донбассе людям. С 2015 года представители Комитета посетили около 630 задержанных на подконтрольных Украине территориях, а на территории, неподконтрольной украинской стороне удалось посетить только 4 задержанных.

Следовательно, больших надежд на эти миссии (ОБСЕ, ООН, Красный Крест) не стоит возлагать. Существенные сдвиги в международном влиянии на Донбассе возможны лишь в условиях направления туда специальных миссий с широкими полномочиями под руководством ЕС (или лучше — под руководством НАТО) вроде миссий в Боснии и Герцеговине или Косово. Впрочем, такое развитие событий маловероятно из-за необходимости соответствующей резолюции Совета Безопасности ООН, где Россия, к сожалению, имеет право вето.

«Лабиринты войны»

Версия для печати